Д.Сапрыкин
Высшее образование в России, № 1, 2005, с. 148-156.
Американский философ образования П. Монро различал три логически возможных варианта системы образования, соответствующих господствующим типам политических, социальных и экономических устройств. К первому типу он относил модель, исторически сложившуюся в континентальных европейских странах, в том числе в Германии, Италии, России и Франции. «В этих странах образование является функцией правительства (government). Образовательная система создана и контролируется правительством для поддержания своей структуры и функций. Главная функция образования — поддержание национальной культуры и развитие национального идеала». К противоположному типу была отнесена образовательная модель Великобритании. Здесь «образование в своей основе есть форма индивидуальной активности для достижения индивидуальных стандартов культуры, обычно выраженных в форме свободной индивидуальности ... Правительство имеет мало отношения к образовательной деятельности. Подобная активность осуществляется посредством индивидуальных усилий или усилий автономных и зависящих только от себя групп ». Третий тип возник на почве второго. Он представлен США. Здесь правительство (и в особенности федеральное) воздерживается от непосредственного управления образованием. Эта функция передана другим, неправительственным формам самоорганизации общества на уровне штатов и местного самоуправления, а также частной инициативе. Тем не менее, правительство весьма активно поддерживает «демократический» характер управления образованием [1, с. 65-66].
Подобное противопоставление «английской» и «континентальной» моделей сейчас кажется слишком прямолинейным. Например, политика laissez-faire, полного невмешательства правительства в образование, была характерна для Англии только в определенный исторический период и серьезно трансформировалась в конце XIX века, когда пришло осознание того, что научные и образовательные учреждения не могут развиваться исключительно за счет собственных капиталов, платы за учебу и частных пожертвований. «Британская модель» в значительной степени сблизилась с «континентальной». Однако сейчас, при усиливающемся наступлении «либерального глобализма», связанного с англо-американским рыночным фундаментализмом, старые противопоставления вновь приобретают смысл. Для современной «глобализации», как и для британской «либерализации» середины XIX века, вновь характерно стремление к абсолютному господству интересов международного капитала, резкому сокращению социально-образовательной функции государства и ограничению влияния традиционной церкви (за счет усиления сект и нетрадиционных религиозных течений).Для понимания идущих сейчас процессов очень важно понять смысл, структуру и генезис национальных моделей государственной образовательной политики. Я остановлюсь на некоторых наиболее характерных чертах французской, британской, германской и американской моделей участия государства в образовании.
Модель Бонапарта
Основы французской системы образования были заложены реформами, предпринятыми Наполеоном между 1802 и 1810 годами. Тогда же был создан новый образец учебного заведения - лицей, общеобразовательное среднее учебное заведение с программой, построенной на основе изучения математики, классической литературы и религиозно-этических предметов, взявшее на себя функции подготовительного «факультета искусств» старых университетов, уничтоженных в 1791-1793 годах революционными правительствами.
Важнейшей чертой наполеоновской системы образования стала жесткая централизация и полный контроль государства, осуществлявшийся посредством нового учреждения - так называемого «Университета Франции», имевшего мало общего со старыми университетами. «Университет Франции» стал грандиозной государственной корпорацией, контролировавшей всю сферу образования. Никакая школа не могла быть открыта без разрешения его гранд-мастера, учитель не мог преподавать, не являясь выпускником и членом одного из его «факультетов». Факультеты права, медицины, литературы, математических и физических наук, теологии, являвшиеся отделениями «Университета», обнимали фактически всю систему высшего образования (кроме некоторых специальных ведомственных учебных заведений, в том числе парижской Политехнической школы). «Университет» рассматривался не как особый департамент государства, а как корпорация, получавшая доход от части собственности, до того принадлежавшей ликвидированным колледжам и университетам, платы за экзамены и дипломы, а также от одной двадцатой всех выплат учащихся за обучение в школах. Однако корпоративность нового «университета» была принципиально иного рода в сравнении с университетами традиционными. Он не был локальной и самоуправляемой корпорацией старого типа, а представлял собой жестко централизованное и подчиненное государственной власти единое целое - общенациональную «мегакорпорацию».
Система отношений государства и образования сохранилась в основных чертах и после Реставрации и заметно трансформировалась только после 1848 года. Абсолютная власть и привилегии «Университета » подверглись нападкам не только со стороны «левых» революционных элементов, но и консервативного католического духовенства. Законом 1850 г. система образования была реформирована: отменены остатки корпоративного устройства «Университета» и монополия его членов на преподавание. Одновременно частным школам были предоставлены значительные права. Поэтому в 50-е годы, наряду с государственной системой образования, возник обширный частный сектор, в основном занятый католическими школами (а с 1875 г. и католическими факультетами). Деление на централизованную систему государственного образования и частную, преимущественно римско-католическую, школу сохраняется до сих пор. Причем со временем, особенно после разделения Церкви и Государства и принятия соответствующих законов (в 1905 г.), система государственного образования становилась все более антирелигиозной.
В последние десятилетия XIX века государственная система образования, ведущая свое происхождение от наполеоновского «Университета Франции», постепенно преобразовывалась в сторону большей децентрализации и частичного восстановления старых институтов. Так, в 1896 г. многие «факультеты», локализованные в местных «академиях», официально объединились в университеты, и спустя столетие наиболее традиционная институциональная форма европейского высшего образования вновь была восстановлена. Впрочем, во Франции и после этого координация между факультетами внутри университета не стала столь эффективной, как в Англии, Германии или США. В то же время, несмотря на демонтаж системы «Университета Франции», и в XX веке французская система государственного образования сохраняла очень высокую степень централизации и унификации.
Британская модель: свобода и истэблишмент
Традиционно исследователи подчеркивают преобладание частного и частно-корпоративного характера управления британскими образовательными учреждениями. Такие утверждения, однако, нуждаются в существенных уточнениях. Исторически королевская власть и церковная иерархия играли очень большую роль в возникновении и развитии образования в Англии, создании большинства колледжей Оксфорда и Кембриджа, а также старых, так называемых «публичных» школ. Английская система образования была очень тесно связана с государственной Англиканской церковью. В отношении английских «нонконформистов» (римо-католиков, пуритан и протестантских сект), не принимавших исповедание Церкви Англии, до середины XIX века действовали строгие ограничения, не позволявшие им получать высшее образование и ученые степени у себя на родине. Подобное ущемление религиозной свободы резко контрастировало с гораздо более веротерпимыми порядками не только малых европейских государств, но и Германии и России.
Традиция британского либерализма выросла во многом именно в борьбе с этими религиозными ограничениями и связана главным образом с нон-кон-формистами, торгово-промышленным «средним классом» и шотландской политико-экономической школой. Именно либералы, находившиеся в оппозиции к старой «оксбриджской» традиции английского образования, полагали, что государство должно вмешиваться в образование как можно меньше: правительство имеет право только проводить экзамены для госслужащих, а школы и колледжи должны финансироваться исключительно за счет добровольных пожертвований и платы за обучение (система «волюнтаризма»).
В то же время, если во Франции и Германии (и в России) после реформ начала XIX века система среднего и высшего образования оказалась тесно связана с интересами государственной службы, в Англии эта связь не была столь сильной. В отличие от распорядка континентальных государств экзамены на государственную службу не соотносились с выпускными экзаменами в средних школах и обучением в университете. И вплоть до 50-60-х годов XIX века старые английские университеты ограничивались задачей общего воспитания «джентльменов» и достойных священнослужителей. Профессиональное обучение также не являлось непосредственной задачей университета.
Традиционный английский университет первоначально был очень слабосвязан и с интересами бизнеса и индустрии. Эпоха проникновения бизнеса в британскую систему образования началась лишь в 70-80-е годы XIX века. Причем в этом процессе участвовали не только новые, так называемые «красно-кирпичные», учебные заведения, созданные между 1880 и 1909 годами, но и старые - Кембридж и Оксфорд.
В этот же период (после 1870 г.) начинается активное участие английского правительства в развитии образования. Новая политика во многом противоречила «либерализму для среднего класса», господствовавшему в предшествующие десятилетия. Она носила консервативно-государственный, а не либеральный характер и в то же время ориентировалась на интересы широких народных масс, а не только торгово-промышленной буржуазии.
Эпоха либерализма для английского образования закончилась неутешительно. Тогда как во Франции и Германии, как и в России, уже в первой половине XIX века существовала развитая система государственных лицеев и гимназий, в Англии им можно было поставить в соответствие только девять «публичных» школ (Eton, Winchester, Westminster, Charterhouse, St.Paul's, Merchant Taylor's, Harrow, Rugby, Shrewsbury), древних учреждений, дававших высококачественное общее образование. При всех своих достоинствах они охватывали лишь ничтожно малую часть представителей высших классов. В «публичных » школах Англии училось около 4000 учеников, тогда как в 1869 году в гимназиях Пруссии училось 57 тысяч учеников, в лицеях Франции в 1865 году - 33 тысячи, в русских гимназиях в 1868 году - 31 тысяча [2-4]. В то же время цена обучения в элитных школах Англии была в 5-10 раз выше, чем в лучших учебных заведениях Франции и Германии. Поэтому, как отмечал М. Арнольд, в то время как континентальные государства предоставляли возможность представителям среднего класса получить качественное либеральное образование, Англия фактически оставляла их на произвол судьбы.
Новая эпоха создания в полном смысле национальной системы образования в Англии началась лишь в 1870 г., когда был принят новый законодательный акт, признававший недостаточность усилий добровольных, главным образом религиозных, обществ в деле народного образования. Первоначально государство стало активно поддерживать только начальные школы, по-прежнему оставляя большую часть средних и высших учебных заведений на попечении частной инициативы, самоуправления и религиозных общин. До 1902 г. общенациональной системы «продвинутого» (secondary) образования, управляемой государственной властью, фактически не существовало. Акт 1902 г. преобразовал систему местного управления образованием. Вместо школьных советов, созданных по закону 1870 г., были организованы местные органы управления образованием (Local Education Authorities), получившие право открывать свои средние школы и помогать уже существующим. Впрочем, и в XX веке английская система, отчасти сближаясь с континентальной и в то же время с американской, сохранила свои специфические черты. Это, с одной стороны, резкое разделение учащихся на категории, которое теперь зависит не только от их происхождения и доходов, но и в очень высокой степени от способностей, а с другой стороны - преобладание независимых учебных заведений в «элитном» секторе.
Государственное образование в Германии
В отличие от Франции, где революция уничтожила почти все традиционные образовательные институты, прусская реформа учебных заведений опиралась на старую университетскую традицию и принципы немецкого общего права (Allgemeine Landerecht). В соответствии с ними школы и университеты рассматривались как государственные институты, организуемые при условии предварительного согласия государства и действующие под его надзором. В случае, если особая привилегия назначения учителей не дарована тому или иному лицу или корпорации, это право принадлежит государству. Такое понимание ответственности государства по отношению к образованию тесно связано с особенностями немецкого протестантизма (лютеранства), в отличие от британского и американского нонконформизма, придававшего особое значение культурной роли государства [2-5].
Знаменитая реформа, предпринятая в 1809-1810 годах, когда прусское министерство исповеданий и народного просвещения возглавлял Вильгельм фон Гумбольдт, стала полным торжеством идеи государственного образования. После поражения от Наполеона в противовес французской культурной экспансии немцам удалось мобилизовать свои усилия, чтобы на столетие стать интеллектуальными лидерами Европы. Тогда управление общественными школами переместилось от старых советов попечителей к представителям государственной власти, были установлены обязательные государственные экзамены и создан новый университет в Берлине.
Новая система государственного образования была направлена на распространение интеллектуальной культуры, основанной на универсальном и фундаментальном образовании. Главной целью образования в гимназиях - ключевом звене национальной системы образования - стало allgemeine wissenschaftliche Bildung - формирование ума и способности к знаниям. В основу немецкого университета были положены два хорошо известных принципа: Lehrfreiheit и Lernfreiheit - свобода учить и свобода учиться и устремленность к Wissenschaft - науке, знанию, систематически культивируемому ради себя самого. Именно эти два начала («свобода» и «наука») и должно было распространять «просвещенное» германское государство, призванное «бороться против французской революции, осуществляя путём реформ её справедливые требования» [6, с.221].
Как и во Франции, в Германии главным агентом, распространявшим культуру и образованность, стало государство. Однако «было бы ошибкой думать, что государство в Пруссии проявило дух централизации и всеохватного контроля, имея дело с образованием». Напротив, оно стремилось сделать управление как можно более локальным [2, с. 197]. Проводя государственные экзамены, определяя общее содержание предметов, порядок преподавания, оно никогда не опускалось до мелочной регламентации учебных программ. Причем, если в гимназиях учебные программы были четко зафиксированы, в университетах студенты имели широкие права выбора лекций и семинаров, которые они должны были посещать. Университеты в Германии сохраняли важные элементы корпоративного устройства, свободы и автономии [5]. В этом отношении особое значение имел институт приват-доцентуры. В отличие от профессоров приват-доценты не являлись чиновниками, получающими от государства фиксированную зарплату, их труд оплачивался из взносов слушателей.
Тем не менее, немецкие университеты были государственными учреждениями, жестко включенными в систему государственного управления. Важнейшим результатом реформ, как во Франции, так и в Германии стало то, что финансовое управление в университетах и школах перешло к государству. Обычно в этом видят существенный прогресс: «...эффективность государственной фискальной администрации заменила неэффективный, полуфеодальный, корпоративный менеджмент, который был характерен для университетов ранее» [3, с. 203-204]. Хотя это, очевидно, противоречит англо-американской либеральной экономической традиции, в которой принято, что частный и корпоративный менеджмент при прочих равных условиях более эффективен, чем «косный» и «бюрократический » государственный. Тенденция к преобладанию государственного управления экономикой образования характерна для континентальной Европы, и именно она сделала финансовое состояние университетов и государственных средних учебных заведений стабильным и достаточным. В 30-е годы XIX века, например, базовый оклад профессоров в университетах Германии составлял от 800 до 1400 талеров, тогда как достаточный доход семьи ремесленника был 150 талеров, умеренной буржуазной семьи — 450 талеров, а для поддержания комфортного «буржуазного» уровня семье требовалось от 600 до 1000 талеров в год. [3, с. 203-212].
Германские университеты стремились быть максимально независимыми от представителей частного капитала, и даже если (в конце XIX - начале XX веков) немецкие промышленники были заинтересованы в поддержке фундаментальной науки и подготовке кадров, их финансовая помощь опосредовалась государством. Именно государство выступало гарантом свободы университетов, их независимости от частного капитала.
Всеобъемлющая связь с государством, однако, не была односторонней. Государство контролировало систему образования и в то же время само преобразовывалось с ее помощью. Университеты и гимназии формировали корпус подготовленных государственных чиновников, идеологию и этос государственной власти. Идея «образования государства» посредством школы и университета изначально стояла в центре замысла прусских реформаторов. Частичная автономия университета приобретала смысл не столько в силу абстрактной ценности свободы, сколько потому, что только в свободе оказывалось возможным органическое созидание государства. Образование не должно быть простой функцией бюрократии или рынка, механизмом, осуществляющим посторонние цели.
Система немецкого государственного образования непрерывно трансформировалась на протяжении XIX и первых десятилетий XX веков, но ее основополагающие черты сохранялись вплоть до крушения Германской империи в результате первой мировой войны. Только после падения монархии, в период Веймарской республики, немецкая образовательная традиция оказалась в глубоком кризисе, когда устоявшиеся отношения между государством и образованием, да и сама концепция государствообразующего Bildung были поставлены под вопрос.
Во времена господства национал-социализма кризис продолжал развиваться, и целостная система исказилась в духе тоталитаризма, причем были ликвидированы остатки корпоративных свобод университетов, а управление образованием перенесено с уровня отдельных германских государств на общенациональный, «имперский». После падения Третьего рейха старая система управления частично восстановилась и основная ответственность за образование вновь была возложена не на федеральное правительство, а на правительства земель. Вообще, несмотря на многочисленные преобразования, нынешняя образовательная система Германии, восстановленная в 50-60-е годы XX века в рамках становления новой немецкой «социальной экономики», во многом сохраняет традиционное для этой страны сочетание сильного государственного и общественного участия в образовании.
США: федерализм и демократия
Принципиально иная по сравнению с Европой система сложилась в США. До объявления независимости Северо-Американских Штатов ответственность за образование детей почти исключительно возлагалась на их родителей, а также на местные сообщества и религиозные общины. Позднее, после создания Соединенных Штатов, вырабатывается своеобразная система управления (точнее, общественного самоуправления) образованием на уровне штатов, независимая от правительственной администрации. В соответствии с этой системой органы, управляющие образованием (школьные советы), не подчиняются исполнительной власти штатов, а отвечают непосредственно перед родителями и налогоплательщиками. При сохранении принципа преимущественных прав и ответственности родителей общая обязанность направлять воспитание молодого поколения переносится на уровень штатов.
Для понимания американской системы образования необходимо различение «государства» (State) и «правительства» (Government). Хотя компетенция правительства в отношении управления и контроля в образовательной сфере весьма ограничена, совсем неправильно думать, что в США преобладает частное и частно-корпоративное образование. Большая часть школ, колледжей и университетов имеют статус публичных (public) или государственных (state) и рассматриваются как достояние народа в целом. Их основной задачей долгое время считалось обеспечение работы американского «плавильного котла», объединяющего представителей различных этносов и религиозных групп в единую «нацию». Они регулируются нормами публичного права и финансируются из местных налогов и государственных грантов. Здесь есть определенные черты сходства со старой британской традицией. Однако, если в монархической Англии «публичный» характер школы (например, Вестминстера или Итона) определен установлениями королевской власти и Церкви Англии, в американской «демократической» системе «публичность» учебного заведения связана с его общественным характером. Таким образом, на понятие «народ Соединенных Штатов» в известном смысле переносятся правовые определения, в английской традиции связанные с монархом.
В американском словоупотреблении слово «государство» (State) совпадает со словом «штат». Это не случайно, так как большинство функций государства как политической самоорганизации народа в обрисованном выше смысле сосредоточены именно на уровне штатов. Федеральное правительство США в соответствии с Конституцией не имеет властных полномочий в вопросах образования, поэтому до сих пор отсутствует единая национальная система управления школами и университетами, нет национальных университетов, правительство США не имеет права контролировать программы образования в различных штатах и создавать единые общенациональные стандарты. На федеральном уровне реализуются только различные программы поддержки местных школ и университетов, а также школьных советов штатов. В определенном смысле, правда, роль общенационального регулятора системы образования выполняет Верховный суд Соединенных Штатов. В XX веке, особенно при решении вопросов о взаимоотношении школы и религии, он все больше превращается в «национальный школьный совет», определяющий решение многих вопросов, касающихся образования во всех школах и университетах.
Эпоха сотрудничества федерального правительства с правительствами штатов и местными учебными заведениями началась лишь в 60-е годы XIX века, когда Конгресс принял известный Morrill Act, предлагавший масштабную программу земельных грантов (land grants) правительствам штатов для создания сельскохозяйственных и инженерных колледжей [7, с. 1-4,141]. После Второй мировой войны, благодаря ряду решений Конгресса и Верховного суда, роль федеральных органов в развитии образования и науки постепенно усиливается, хотя их деятельность по-прежнему регулируется сложной системой конституционных ограничений и сосредоточивается преимущественно на вопросах, связанных с поддержанием национальной безопасности. В качестве примера можно привести National Defense Education Act 1958 г., принятый после запуска советского спутника. Другое направление - создание образовательных возможностей для бедных и обеспечение равенства образовательных возможностей (эта деятельность бурно развивается начиная с 60-х годов, когда по почину президента Джона Кеннеди после его смерти был принят Elementary and Secondary Education Act 1965 г.). В последние десятилетия наибольшее внимание привлекает преодоление «нарушений прав человека» - расовой сегрегации, дискриминации по религиозному и половому признаку и т.д. Показательно, что когда в начале XXI века президент Джордж Буш выступил с критикой американской системы управления образованием и предложил радикальную реформу в этой области, принцип разделения компетенции федерального правительства и властей штатов, а также преимущественной ответственности штатов и местных сообществ за образование не ставился под сомнение [8].
Еще одной важной стороной американской системы образования является ее тесная связь с бизнесом и ориентация на запросы рынка. Американские колледжи и университеты, стремясь оградить себя от вмешательства государственной власти, издавна искали защиты у «патронов» из бизнес-элиты и стремились выстроить максимально эффективные отношения с заказчиком. Отсюда на американской почве возникло представление о «пассивной роли» образования, являющегося подчиненной частью социального процесса и функционально «подстроенного» к рыночному спросу. В минувшем столетии, характеризовавшемся бурной индустриализацией и тотальным преобладанием чисто экономического интереса, это обеспечило американской системе определенные преимущества гибкости и адаптивности.
Тем не менее, сейчас, в начале третьего тысячелетия, это преимущество все больше становится недостатком. Как предупреждал четверть века назад Фриц Рингер, тенденция превращения образования в придаток экономической системы разделения труда и структуры занятости ведет к тому, что механизмы воспроизводства традиции разрушаются, а культура лишается своего внутреннего содержания [4, с. 269-270]. Образование лишается свободы, а место преобладавшей в XIX и XX веках «гуманистической» культуры оказывается пустым.