ПЕДАГОГИКА И ПСИХОЛОГИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

Государство и фундаментальное образование: национальные модели

 
Д.Сапрыкин

Высшее образование в России, № 1, 2005, с. 148-156.

Американский философ образования П. Монро различал три логи­чески возможных варианта системы об­разования, соответствующих господ­ствующим типам политических, соци­альных и экономических устройств. К первому типу он относил модель, исто­рически сложившуюся в континенталь­ных европейских странах, в том числе в Германии, Италии, России и Франции. «В этих странах образование является функцией правительства (government). Образовательная система создана и контролируется правительством для поддержания своей структуры и функ­ций. Главная функция образования — поддержание национальной культуры и развитие национального идеала». К противоположному типу была отнесе­на образовательная модель Великобри­тании. Здесь «образование в своей ос­нове есть форма индивидуальной актив­ности для достижения индивидуальных стандартов культуры, обычно выражен­ных в форме свободной индивидуально­сти ... Правительство имеет мало отно­шения к образовательной деятельнос­ти. Подобная активность осуществля­ется посредством индивидуальных уси­лий или усилий автономных и завися­щих только от себя групп ». Третий тип возник на почве второ­го. Он представлен США. Здесь прави­тельство (и в особенности федераль­ное) воздерживается от непосред­ственного управления образованием. Эта функция передана другим, непра­вительственным формам самоорганизации общества на уровне штатов и местного самоуправления, а также ча­стной инициативе. Тем не менее, пра­вительство весьма активно поддержи­вает «демократический» характер уп­равления образованием [1, с. 65-66].

Подобное противопоставление «английской» и «континентальной» моделей сейчас кажется слишком пря­молинейным. Например, политика laissez-faire, полного невмешательства правительства в образование, была ха­рактерна для Англии только в опреде­ленный исторический период и серьез­но трансформировалась в конце XIX века, когда пришло осознание того, что научные и образовательные учрежде­ния не могут развиваться исключитель­но за счет собственных капиталов, пла­ты за учебу и частных пожертвований. «Британская модель» в значительной степени сблизилась с «континенталь­ной». Однако сейчас, при усиливаю­щемся наступлении «либерального глобализма», связанного с англо-амери­канским рыночным фундаментализ­мом, старые противопоставления вновь приобретают смысл. Для современной «глобализации», как и для британской «либерализации» середины XIX века, вновь характерно стремление к абсо­лютному господству интересов между­народного капитала, резкому сокраще­нию социально-образовательной функции государства и ограничению влияния традиционной церкви (за счет усиления сект и нетрадиционных рели­гиозных течений).Для понимания идущих сейчас про­цессов очень важно понять смысл, структуру и генезис национальных мо­делей государственной образователь­ной политики. Я остановлюсь на неко­торых наиболее характерных чертах французской, британской, германской и американской моделей участия госу­дарства в образовании.

Модель Бонапарта

Основы французской системы об­разования были заложены реформами, предпринятыми Наполеоном между 1802 и 1810 годами. Тогда же был со­здан новый образец учебного заведе­ния - лицей, общеобразовательное среднее учебное заведение с програм­мой, построенной на основе изучения математики, классической литературы и религиозно-этических предметов, взявшее на себя функции подготови­тельного «факультета искусств» ста­рых университетов, уничтоженных в 1791-1793 годах революционными пра­вительствами.

Важнейшей чертой наполеоновской системы образования стала жесткая централизация и полный контроль го­сударства, осуществлявшийся посред­ством нового учреждения - так назы­ваемого «Университета Франции», имевшего мало общего со старыми уни­верситетами. «Университет Франции» стал грандиозной государственной корпорацией, контролировавшей всю сферу образования. Никакая школа не могла быть открыта без разрешения его гранд-мастера, учитель не мог препо­давать, не являясь выпускником и чле­ном одного из его «факультетов». Фа­культеты права, медицины, литерату­ры, математических и физических наук, теологии, являвшиеся отделениями «Университета», обнимали фактичес­ки всю систему высшего образования (кроме некоторых специальных ведом­ственных учебных заведений, в том числе парижской Политехнической школы). «Университет» рассматривал­ся не как особый департамент государ­ства, а как корпорация, получавшая до­ход от части собственности, до того принадлежавшей ликвидированным колледжам и университетам, платы за экзамены и дипломы, а также от одной двадцатой всех выплат учащихся за обучение в школах. Однако корпоратив­ность нового «университета» была принципиально иного рода в сравнении с университетами традиционными. Он не был локальной и самоуправляемой корпорацией старого типа, а представ­лял собой жестко централизованное и подчиненное государственной власти единое целое - общенациональную «мегакорпорацию».

Система отношений государства и образования сохранилась в основных чертах и после Реставрации и заметно трансформировалась только после 1848 года. Абсолютная власть и приви­легии «Университета » подверглись на­падкам не только со стороны «левых» революционных элементов, но и кон­сервативного католического духовен­ства. Законом 1850 г. система образо­вания была реформирована: отменены остатки корпоративного устройства «Университета» и монополия его чле­нов на преподавание. Одновременно частным школам были предоставлены значительные права. Поэтому в 50-е годы, наряду с государственной систе­мой образования, возник обширный частный сектор, в основном занятый католическими школами (а с 1875 г. и католическими факультетами). Деле­ние на централизованную систему го­сударственного образования и част­ную, преимущественно римско-като­лическую, школу сохраняется до сих пор. Причем со временем, особенно после разделения Церкви и Государ­ства и принятия соответствующих за­конов (в 1905 г.), система государственного образования становилась все бо­лее антирелигиозной.

В последние десятилетия XIX века государственная система образования, ведущая свое происхождение от напо­леоновского «Университета Фран­ции», постепенно преобразовывалась в сторону большей децентрализации и частичного восстановления старых ин­ститутов. Так, в 1896 г. многие «факуль­теты», локализованные в местных «академиях», официально объедини­лись в университеты, и спустя столе­тие наиболее традиционная институ­циональная форма европейского выс­шего образования вновь была восста­новлена. Впрочем, во Франции и после этого координация между факультета­ми внутри университета не стала столь эффективной, как в Англии, Германии или США. В то же время, несмотря на демонтаж системы «Университета Франции», и в XX веке французская система государственного образова­ния сохраняла очень высокую степень централизации и унификации.

Британская модель: свобода и истэблишмент

Традиционно исследователи под­черкивают преобладание частного и частно-корпоративного характера уп­равления британскими образователь­ными учреждениями. Такие утвержде­ния, однако, нуждаются в существен­ных уточнениях. Исторически коро­левская власть и церковная иерархия играли очень большую роль в возник­новении и развитии образования в Ан­глии, создании большинства колледжей Оксфорда и Кембриджа, а также ста­рых, так называемых «публичных» школ. Английская система образования была очень тесно связана с государ­ственной Англиканской церковью. В отношении английских «нонконфор­мистов» (римо-католиков, пуритан и протестантских сект), не принимавших исповедание Церкви Англии, до сере­дины XIX века действовали строгие ог­раничения, не позволявшие им полу­чать высшее образование и ученые сте­пени у себя на родине. Подобное ущем­ление религиозной свободы резко кон­трастировало с гораздо более веротер­пимыми порядками не только малых европейских государств, но и Герма­нии и России.

Традиция британского либерализма выросла во многом именно в борьбе с этими религиозными ограничениями и связана главным образом с нон-кон-формистами, торгово-промышленным «средним классом» и шотландской по­литико-экономической школой. Имен­но либералы, находившиеся в оппози­ции к старой «оксбриджской» тради­ции английского образования, полага­ли, что государство должно вмеши­ваться в образование как можно мень­ше: правительство имеет право только проводить экзамены для госслужащих, а школы и колледжи должны финанси­роваться исключительно за счет доб­ровольных пожертвований и платы за обучение (система «волюнтаризма»).

В то же время, если во Франции и Германии (и в России) после реформ начала XIX века система среднего и выс­шего образования оказалась тесно свя­зана с интересами государственной службы, в Англии эта связь не была столь сильной. В отличие от распоряд­ка континентальных государств экзаме­ны на государственную службу не со­относились с выпускными экзаменами в средних школах и обучением в универ­ситете. И вплоть до 50-60-х годов XIX века старые английские университеты ограничивались задачей общего воспи­тания «джентльменов» и достойных священнослужителей. Профессиональ­ное обучение также не являлось непо­средственной задачей университета.

Традиционный английский универ­ситет первоначально был очень слабосвязан и с интересами бизнеса и инду­стрии. Эпоха проникновения бизнеса в британскую систему образования на­чалась лишь в 70-80-е годы XIX века. Причем в этом процессе участвовали не только новые, так называемые «крас­но-кирпичные», учебные заведения, созданные между 1880 и 1909 годами, но и старые - Кембридж и Оксфорд.

В этот же период (после 1870 г.) на­чинается активное участие английско­го правительства в развитии образова­ния. Новая политика во многом проти­воречила «либерализму для среднего класса», господствовавшему в предше­ствующие десятилетия. Она носила консервативно-государственный, а не либеральный характер и в то же время ориентировалась на интересы широких народных масс, а не только торгово-промышленной буржуазии.

Эпоха либерализма для английского образования закончилась неутешитель­но. Тогда как во Франции и Германии, как и в России, уже в первой половине XIX века существовала развитая систе­ма государственных лицеев и гимназий, в Англии им можно было поставить в соответствие только девять «публич­ных» школ (Eton, Winchester, Westminster, Charterhouse, St.Paul's, Merchant Taylor's, Harrow, Rugby, Shrewsbury), древних учреждений, да­вавших высококачественное общее об­разование. При всех своих достоинствах они охватывали лишь ничтожно малую часть представителей высших классов. В «публичных » школах Англии училось около 4000 учеников, тогда как в 1869 году в гимназиях Пруссии училось 57 тысяч учеников, в лицеях Франции в 1865 году - 33 тысячи, в русских гимназиях в 1868 году - 31 тысяча [2-4]. В то же время цена обучения в элитных школах Англии была в 5-10 раз выше, чем в лучших учебных заведениях Франции и Германии. По­этому, как отмечал М. Арнольд, в то вре­мя как континентальные государства предоставляли возможность предста­вителям среднего класса получить каче­ственное либеральное образование, Англия фактически оставляла их на про­извол судьбы.

Новая эпоха создания в полном смысле национальной системы образо­вания в Англии началась лишь в 1870 г., когда был принят новый законодатель­ный акт, признававший недостаточ­ность усилий добровольных, главным образом религиозных, обществ в деле народного образования. Первоначаль­но государство стало активно поддер­живать только начальные школы, по-прежнему оставляя большую часть средних и высших учебных заведений на попечении частной инициативы, са­моуправления и религиозных общин. До 1902 г. общенациональной системы «продвинутого» (secondary) образова­ния, управляемой государственной властью, фактически не существовало. Акт 1902 г. преобразовал систему мес­тного управления образованием. Вме­сто школьных советов, созданных по закону 1870 г., были организованы ме­стные органы управления образовани­ем (Local Education Authorities), полу­чившие право открывать свои средние школы и помогать уже существующим. Впрочем, и в XX веке английская сис­тема, отчасти сближаясь с континен­тальной и в то же время с американс­кой, сохранила свои специфические черты. Это, с одной стороны, резкое разделение учащихся на категории, ко­торое теперь зависит не только от их происхождения и доходов, но и в очень высокой степени от способностей, а с другой стороны - преобладание независимых учебных заведений в «элит­ном» секторе.

Государственное образование в Германии

В отличие от Франции, где револю­ция уничтожила почти все традиционные образовательные институты, прус­ская реформа учебных заведений опи­ралась на старую университетскую традицию и принципы немецкого об­щего права (Allgemeine Landerecht). В соответствии с ними школы и универ­ситеты рассматривались как государ­ственные институты, организуемые при условии предварительного согла­сия государства и действующие под его надзором. В случае, если особая при­вилегия назначения учителей не даро­вана тому или иному лицу или корпо­рации, это право принадлежит госу­дарству. Такое понимание ответ­ственности государства по отношению к образованию тесно связано с особен­ностями немецкого протестантизма (лютеранства), в отличие от британс­кого и американского нонконформизма, придававшего особое значение культурной роли государства [2-5].

Знаменитая реформа, предпринятая в 1809-1810 годах, когда прусское ми­нистерство исповеданий и народного просвещения возглавлял Вильгельм фон Гумбольдт, стала полным торже­ством идеи государственного образо­вания. После поражения от Наполеона в противовес французской культурной экспансии немцам удалось мобилизо­вать свои усилия, чтобы на столетие стать интеллектуальными лидерами Европы. Тогда управление обществен­ными школами переместилось от ста­рых советов попечителей к представи­телям государственной власти, были установлены обязательные государ­ственные экзамены и создан новый университет в Берлине.

Новая система государственного образования была направлена на рас­пространение интеллектуальной куль­туры, основанной на универсальном и фундаментальном образовании. Глав­ной целью образования в гимназиях - ключевом звене национальной систе­мы образования - стало allgemeine wissenschaftliche Bildung - формирова­ние ума и способности к знаниям. В основу немецкого университета были положены два хорошо известных прин­ципа: Lehrfreiheit и Lernfreiheit - сво­бода учить и свобода учиться и устрем­ленность к Wissenschaft - науке, зна­нию, систематически культивируемому ради себя самого. Именно эти два на­чала («свобода» и «наука») и должно было распространять «просвещенное» германское государство, призванное «бороться против французской рево­люции, осуществляя путём реформ её справедливые требования» [6, с.221].

Как и во Франции, в Германии глав­ным агентом, распространявшим куль­туру и образованность, стало государ­ство. Однако «было бы ошибкой ду­мать, что государство в Пруссии про­явило дух централизации и всеохватного контроля, имея дело с образовани­ем». Напротив, оно стремилось сделать управление как можно более локаль­ным [2, с. 197]. Проводя государствен­ные экзамены, определяя общее содер­жание предметов, порядок преподава­ния, оно никогда не опускалось до ме­лочной регламентации учебных про­грамм. Причем, если в гимназиях учеб­ные программы были четко зафикси­рованы, в университетах студенты имели широкие права выбора лекций и семинаров, которые они должны были посещать. Университеты в Германии сохраняли важные элементы корпора­тивного устройства, свободы и автоно­мии [5]. В этом отношении особое зна­чение имел институт приват-доценту­ры. В отличие от профессоров приват-доценты не являлись чиновниками, по­лучающими от государства фиксиро­ванную зарплату, их труд оплачивался из взносов слушателей.

Тем не менее, немецкие университе­ты были государственными учреждени­ями, жестко включенными в систему го­сударственного управления. Важнейшим результатом реформ, как во Фран­ции, так и в Германии стало то, что фи­нансовое управление в университетах и школах перешло к государству. Обычно в этом видят существенный прогресс: «...эффективность государственной фискальной администрации заменила неэффективный, полуфеодальный, кор­поративный менеджмент, который был характерен для университетов ранее» [3, с. 203-204]. Хотя это, очевидно, проти­воречит англо-американской либераль­ной экономической традиции, в которой принято, что частный и корпоративный менеджмент при прочих равных услови­ях более эффективен, чем «косный» и «бюрократический » государственный. Тенденция к преобладанию государ­ственного управления экономикой об­разования характерна для континен­тальной Европы, и именно она сделала финансовое состояние университетов и государственных средних учебных за­ведений стабильным и достаточным. В 30-е годы XIX века, например, базовый оклад профессоров в университетах Германии составлял от 800 до 1400 тале­ров, тогда как достаточный доход семьи ремесленника был 150 талеров, умерен­ной буржуазной семьи — 450 талеров, а для поддержания комфортного «буржу­азного» уровня семье требовалось от 600 до 1000 талеров в год. [3, с. 203-212].

Германские университеты стреми­лись быть максимально независимыми от представителей частного капитала, и даже если (в конце XIX - начале XX веков) немецкие промышленники были заинтересованы в поддержке фунда­ментальной науки и подготовке кадров, их финансовая помощь опосредовалась государством. Именно государ­ство выступало гарантом свободы уни­верситетов, их независимости от част­ного капитала.

Всеобъемлющая связь с государ­ством, однако, не была односторонней. Государство контролировало систему образования и в то же время само пре­образовывалось с ее помощью. Уни­верситеты и гимназии формировали корпус подготовленных государствен­ных чиновников, идеологию и этос го­сударственной власти. Идея «образо­вания государства» посредством шко­лы и университета изначально стояла в центре замысла прусских реформато­ров. Частичная автономия университе­та приобретала смысл не столько в силу абстрактной ценности свободы, сколь­ко потому, что только в свободе ока­зывалось возможным органическое созидание государства. Образование не должно быть простой функцией бюрократии или рынка, механизмом, осуществляющим посторонние цели.

Система немецкого государствен­ного образования непрерывно транс­формировалась на протяжении XIX и первых десятилетий XX веков, но ее основополагающие черты сохранялись вплоть до крушения Германской импе­рии в результате первой мировой вой­ны. Только после падения монархии, в период Веймарской республики, не­мецкая образовательная традиция ока­залась в глубоком кризисе, когда усто­явшиеся отношения между государ­ством и образованием, да и сама кон­цепция государствообразующего Bildung были поставлены под вопрос.

Во времена господства национал-социализма кризис продолжал разви­ваться, и целостная система исказилась в духе тоталитаризма, причем были ликвидированы остатки корпоратив­ных свобод университетов, а управле­ние образованием перенесено с уров­ня отдельных германских государств на общенациональный, «имперский». После падения Третьего рейха старая система управления частично восста­новилась и основная ответственность за образование вновь была возложена не на федеральное правительство, а на правительства земель. Вообще, несмотря на многочисленные преобразо­вания, нынешняя образовательная си­стема Германии, восстановленная в 50-60-е годы XX века в рамках становле­ния новой немецкой «социальной эко­номики», во многом сохраняет тради­ционное для этой страны сочетание сильного государственного и обще­ственного участия в образовании.

США: федерализм и демократия

Принципиально иная по сравнению с Европой система сложилась в США. До объявления независимости Северо-Американских Штатов ответствен­ность за образование детей почти ис­ключительно возлагалась на их роди­телей, а также на местные сообщества и религиозные общины. Позднее, по­сле создания Соединенных Штатов, вырабатывается своеобразная система управления (точнее, общественного самоуправления) образованием на уровне штатов, независимая от прави­тельственной администрации. В соот­ветствии с этой системой органы, уп­равляющие образованием (школьные советы), не подчиняются исполнитель­ной власти штатов, а отвечают непо­средственно перед родителями и нало­гоплательщиками. При сохранении принципа преимущественных прав и ответственности родителей общая обязанность направлять воспитание молодого поколения переносится на уровень штатов.

Для понимания американской сис­темы образования необходимо разли­чение «государства» (State) и «прави­тельства» (Government). Хотя компе­тенция правительства в отношении уп­равления и контроля в образователь­ной сфере весьма ограничена, совсем неправильно думать, что в США пре­обладает частное и частно-корпора­тивное образование. Большая часть школ, колледжей и университетов име­ют статус публичных (public) или государственных (state) и рассматривают­ся как достояние народа в целом. Их основной задачей долгое время счита­лось обеспечение работы американс­кого «плавильного котла», объединя­ющего представителей различных эт­носов и религиозных групп в единую «нацию». Они регулируются нормами публичного права и финансируются из местных налогов и государственных грантов. Здесь есть определенные чер­ты сходства со старой британской тра­дицией. Однако, если в монархической Англии «публичный» характер школы (например, Вестминстера или Итона) определен установлениями королевс­кой власти и Церкви Англии, в амери­канской «демократической» системе «публичность» учебного заведения связана с его общественным характе­ром. Таким образом, на понятие «на­род Соединенных Штатов» в извест­ном смысле переносятся правовые оп­ределения, в английской традиции свя­занные с монархом.

В американском словоупотреблении слово «государство» (State) совпадает со словом «штат». Это не случайно, так как большинство функций государства как политической самоорганизации народа в обрисованном выше смысле сосредоточены именно на уровне шта­тов. Федеральное правительство США в соответствии с Конституцией не име­ет властных полномочий в вопросах образования, поэтому до сих пор от­сутствует единая национальная систе­ма управления школами и университе­тами, нет национальных университе­тов, правительство США не имеет пра­ва контролировать программы образо­вания в различных штатах и создавать единые общенациональные стандарты. На федеральном уровне реализуются только различные программы поддер­жки местных школ и университетов, а также школьных советов штатов. В оп­ределенном смысле, правда, роль общенационального регулятора системы образования выполняет Верховный суд Соединенных Штатов. В XX веке, осо­бенно при решении вопросов о взаи­моотношении школы и религии, он все больше превращается в «нацио­нальный школьный совет», определя­ющий решение многих вопросов, каса­ющихся образования во всех школах и университетах.

Эпоха сотрудничества федерально­го правительства с правительствами штатов и местными учебными заведе­ниями началась лишь в 60-е годы XIX века, когда Конгресс принял извест­ный Morrill Act, предлагавший масш­табную программу земельных грантов (land grants) правительствам штатов для создания сельскохозяйственных и инженерных колледжей [7, с. 1-4,141]. После Второй мировой войны, благо­даря ряду решений Конгресса и Вер­ховного суда, роль федеральных орга­нов в развитии образования и науки постепенно усиливается, хотя их дея­тельность по-прежнему регулируется сложной системой конституционных ограничений и сосредоточивается преимущественно на вопросах, свя­занных с поддержанием национальной безопасности. В качестве примера можно привести National Defense Education Act 1958 г., принятый после запуска советского спутника. Другое направление - создание образова­тельных возможностей для бедных и обеспечение равенства образователь­ных возможностей (эта деятельность бурно развивается начиная с 60-х го­дов, когда по почину президента Джо­на Кеннеди после его смерти был при­нят Elementary and Secondary Education Act 1965 г.). В последние десятилетия наибольшее внимание привлекает пре­одоление «нарушений прав человека» - расовой сегрегации, дискриминации по религиозному и половому призна­ку и т.д. Показательно, что когда в начале XXI века президент Джордж Буш выступил с критикой американской системы управления образованием и предложил радикальную реформу в этой области, принцип разделения компетенции федерального прави­тельства и властей штатов, а также преимущественной ответственности штатов и местных сообществ за обра­зование не ставился под сомнение [8].

Еще одной важной стороной аме­риканской системы образования явля­ется ее тесная связь с бизнесом и ори­ентация на запросы рынка. Американ­ские колледжи и университеты, стре­мясь оградить себя от вмешательства государственной власти, издавна ис­кали защиты у «патронов» из бизнес-элиты и стремились выстроить макси­мально эффективные отношения с за­казчиком. Отсюда на американской почве возникло представление о «пас­сивной роли» образования, являюще­гося подчиненной частью социально­го процесса и функционально «под­строенного» к рыночному спросу. В минувшем столетии, характеризовав­шемся бурной индустриализацией и тотальным преобладанием чисто эко­номического интереса, это обеспечи­ло американской системе определен­ные преимущества гибкости и адап­тивности.

Тем не менее, сейчас, в начале тре­тьего тысячелетия, это преимущество все больше становится недостатком. Как предупреждал четверть века назад Фриц Рингер, тенденция превращения образования в придаток экономичес­кой системы разделения труда и струк­туры занятости ведет к тому, что меха­низмы воспроизводства традиции раз­рушаются, а культура лишается своего внутреннего содержания [4, с. 269-270]. Образование лишается свободы, а ме­сто преобладавшей в XIX и XX веках «гуманистической» культуры оказыва­ется пустым.